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El presente artículo analiza la figura del “abatimiento policial en flagrancia” introducida en el ordenamiento peruano mediante el Decreto Supremo N.° 021-2025-IN, que modifica el Reglamento del Decreto Legislativo 1186. Se examina su compatibilidad con los estándares internacionales sobre uso de la fuerza, así como su encuadre dogmático dentro de la legítima defensa institucional y las causas de justificación. A partir de un enfoque comparado (España, Italia, Chile, Argentina y México), se evalúa si la regulación peruana cumple los estándares mínimos del derecho internacional de los derechos humanos o si los supera, identificando tensiones constitucionales relevantes.
El análisis del uso letal de la fuerza por parte de la policía debe comenzar necesariamente desde el reconocimiento de que el monopolio estatal de la fuerza no es un poder absoluto, sino una potestad constitucionalmente condicionada. En el Estado constitucional de derecho, la fuerza pública es una manifestación de la soberanía organizada, pero se encuentra subordinada a los derechos fundamentales, especialmente al derecho a la vida y a la integridad personal.
El derecho a la vida ocupa una posición axiológica superior dentro del sistema de derechos fundamentales. En el plano internacional, el artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos establecen no solo una obligación negativa de no privar arbitrariamente de la vida, sino también una obligación positiva de regulación estricta del uso de la fuerza estatal. De ahí que el empleo de fuerza letal deba ser interpretado bajo un estándar de excepcionalidad reforzada.
Los “Principios Básicos de las Naciones Unidas sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley” establecen que los funcionarios solo podrán hacer uso intencional de armas de fuego cuando sea estrictamente inevitable para proteger la vida (Naciones Unidas, 1990). Esta formulación no es meramente programática, sino que constituye el parámetro interpretativo mínimo para los ordenamientos internos.
Desde esta perspectiva, el uso letal de la fuerza no es un acto discrecional, sino un acto jurídicamente condicionado por un triple juicio: legalidad, necesidad estricta y proporcionalidad. La Corte Interamericana ha señalado que la evaluación del uso de la fuerza letal exige un examen riguroso de los presupuestos fácticos que justifican la privación de la vida, bajo un estándar reforzado de control (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2019, págs. 79 y 80).
En consecuencia, el punto de partida del marco teórico es claro: el uso letal de la fuerza constituye una medida extrema, constitucionalmente tolerada únicamente cuando no exista otro medio menos lesivo para proteger bienes jurídicos equivalentes.
Desde la dogmática penal, el uso letal de la fuerza por parte de un agente estatal se analiza dentro del ámbito de las causas de justificación. Tradicionalmente, la legítima defensa ha sido concebida como una institución orientada a permitir la defensa frente a una agresión ilegítima actual o inminente. Sin embargo, cuando quien actúa es un funcionario público en ejercicio de su deber, la estructura justificante adquiere matices específicos.
En el derecho penal clásico, la legítima defensa descansa sobre tres elementos: agresión ilegítima, necesidad racional del medio empleado y falta de provocación suficiente. No obstante, cuando se trata de agentes estatales, la doctrina ha distinguido entre legítima defensa individual y cumplimiento del deber como causa autónoma de justificación.
En el caso italiano, el artículo 53 del Codice Penale regula el uso legítimo de las armas como una causa específica vinculada al ejercicio de funciones públicas, estableciendo un régimen diferenciado respecto del artículo 52 sobre legítima defensa común (Brocardi, s.f.). La doctrina italiana ha enfatizado que esta figura no constituye una licencia ampliada para el uso de la violencia, sino una forma especial de cumplimiento del deber sometida al principio de proporcionalidad (Albano, 2024).
En el contexto peruano, el Decreto Legislativo N.° 1186 estructura el uso de la fuerza como una potestad funcional, no como una prerrogativa subjetiva del agente. Esto implica que la justificación no descansa únicamente en la autoprotección individual, sino en la protección institucional del orden jurídico. La introducción del artículo 11-A mediante el Decreto Supremo 021-2025-IN plantea la noción de abatimiento en flagrancia bajo la categoría de defensa propia, pero en realidad su fundamento material se aproxima más a una legítima defensa institucional.
La legítima defensa institucional puede definirse como la reacción necesaria del Estado frente a una agresión actual o inminente contra la vida o integridad de terceros, ejercida por un funcionario en cumplimiento de su deber constitucional. No se trata de un privilegio corporativo, sino de una función derivada del deber estatal de garantía.
Uno de los ejes estructurales del marco teórico es el principio de necesidad estricta. Este principio exige que el uso de la fuerza letal sea el último recurso disponible tras haber agotado medios menos lesivos.
La Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza en México establece expresamente una escala gradual de intervención (art. 11, 12 y 13), reservando la fuerza letal para casos de peligro inminente de muerte o lesiones graves (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019). De forma similar, la Ley Orgánica 2/1986 de España consagra los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad como criterios rectores del uso de medios coercitivos (art. 2, inciso c).
La doctrina comparada ha sostenido que la necesidad no se agota en la constatación de peligro, sino que exige demostrar que no existía una alternativa menos lesiva eficaz (Mayol Soriano, 2023, pág. 11.). Este elemento impide que la fuerza letal se convierta en una respuesta automática frente a cualquier amenaza armada.
El concepto de “peligro inminente” debe interpretarse de manera objetiva y verificable. No basta con la percepción subjetiva del agente; es necesario que las circunstancias permitan afirmar razonablemente la existencia de un riesgo real e inmediato.
El principio de proporcionalidad exige que el medio empleado guarde relación razonable con la intensidad de la agresión. En el ámbito europeo, la jurisprudencia vinculada al artículo 2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ha desarrollado un estándar estricto de control sobre el uso de la fuerza letal.
Italia, por ejemplo, ha sido particularmente cuidadosa en la interpretación restrictiva del artículo 53 del Codice Penale, subordinándolo a los parámetros convencionales del derecho a la vida (Colella, 2011, pág. 200). La proporcionalidad no se limita a la comparación abstracta entre bienes jurídicos, sino que implica un análisis contextual de las circunstancias concretas.
Asimismo, el estándar internacional incorpora una dimensión procesal: toda muerte causada por agentes estatales debe ser objeto de investigación independiente, pronta y efectiva (ver principio n.° 22) (Naciones Unidas, 1990). Sin control posterior no existe verdadera legitimidad del uso de la fuerza.
El debate sobre el abatimiento policial surge con mayor intensidad en contextos de criminalidad organizada, sicariato y extorsión. En tales escenarios, el Estado enfrenta presiones sociales para fortalecer la capacidad operativa de sus fuerzas del orden.
No obstante, la teoría constitucional advierte que el aumento del riesgo social no elimina las garantías fundamentales. Por el contrario, el estándar de protección del derecho a la vida se mantiene inalterable incluso frente a amenazas graves.
El desafío teórico consiste en equilibrar el deber estatal de protección con la prohibición de arbitrariedad. La fuerza letal puede ser constitucionalmente legítima cuando protege vidas frente a un ataque armado actual; pero se torna inconstitucional cuando se convierte en mecanismo preventivo general o sanción anticipada.
La noción de abatimiento, por tanto, solo puede sostenerse dogmáticamente si se interpreta como una reacción excepcional frente a una agresión actual, no como una presunción automática de justificación.
La incorporación del artículo 11-A al Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1186 mediante el Decreto Supremo N.º 021-2025-IN no puede analizarse de forma aislada del contexto criminológico que atraviesa el Perú. En los últimos años se ha registrado un incremento sostenido de fenómenos como el sicariato, la extorsión organizada y las economías criminales vinculadas al control territorial urbano. Estos fenómenos presentan características diferenciadas respecto de la delincuencia convencional: uso sistemático de armas de fuego, estructura organizativa, capacidad intimidatoria y violencia instrumental dirigida a consolidar dominio social.
En términos de política criminal, este escenario produce una presión estructural sobre el Estado para fortalecer su capacidad de reacción inmediata frente a amenazas letales. El problema central no es únicamente la cantidad de delitos, sino su modalidad: ataques súbitos, ejecución rápida y riesgo inmediato para la vida de terceros. En este marco, la flagrancia adquiere una dimensión operativa crítica, pues la intervención policial suele desarrollarse en escenarios de violencia en curso.
La modificación normativa debe leerse entonces como una respuesta de política criminal orientada a reforzar la seguridad pública en contextos de riesgo extremo. Sin embargo, el derecho penal contemporáneo advierte que las reformas motivadas por coyunturas de alta violencia pueden generar desplazamientos del estándar garantista si no se estructuran bajo límites constitucionales claros.
El Decreto Legislativo N.° 1186 ya establecía un sistema escalonado de uso de la fuerza basado en niveles de resistencia y proporcionalidad. La introducción del artículo 11-A no crea una facultad de uso letal, sino que precisa su operatividad en supuestos de flagrancia con grave riesgo para la vida.
Desde una perspectiva institucional, la reforma cumple una función de seguridad jurídica operativa. El policía que interviene en un escenario de ataque armado enfrenta decisiones que deben adoptarse en segundos. La incertidumbre normativa puede traducirse en inhibición operativa, lo que a su vez puede derivar en pérdida de vidas. En ese sentido, la norma pretende ofrecer claridad sobre la legitimidad del uso letal cuando concurran condiciones objetivas de peligro real e inminente.
No obstante, la precisión normativa debe ser evaluada cuidadosamente. La experiencia comparada demuestra que la ampliación de supuestos reglamentarios sin una delimitación rigurosa del concepto de inminencia puede generar zonas grises. En España, por ejemplo, la Ley Orgánica 2/1986 no emplea fórmulas expansivas, sino que remite a principios estructurales como la congruencia y proporcionalidad, dejando la concreción a la valoración judicial posterior (España, 1986). De igual modo, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza en México establece supuestos detallados de peligro inminente, integrándolos en una arquitectura normativa completa que incluye rendición de cuentas y registro obligatorio (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019).
El desafío peruano radica en que el artículo 11-A debe interpretarse sistemáticamente con el resto del Reglamento y con los principios constitucionales, evitando que el término “abatir” sea entendido como habilitación automática.
Toda reforma penal en contextos de inseguridad cumple también una función simbólica. El reconocimiento expreso del abatimiento en flagrancia transmite un mensaje político: el Estado respalda a sus fuerzas del orden frente a ataques armados.
La función simbólica del derecho penal ha sido ampliamente estudiada. Cuando el legislador refuerza la potestad coercitiva estatal, busca restaurar la confianza pública en la capacidad de control. Sin embargo, la legitimidad democrática de este tipo de reformas depende de su coherencia con el marco constitucional.
Los Principios Básicos de las Naciones Unidas subrayan que el uso letal debe ser estrictamente inevitable para proteger la vida (Naciones Unidas, 1990). Esta exigencia no desaparece por el hecho de que exista alta criminalidad. El riesgo teórico es que la excepcionalidad se convierta en regla práctica en determinados territorios o contextos urbanos.
Por ello, la relevancia de la reforma no se agota en su texto normativo, sino en la cultura institucional que la acompañe. Si el abatimiento se interpreta como reacción frente a una agresión armada actual y verificable, la norma puede fortalecer la eficacia policial sin erosionar derechos fundamentales. Si se transforma en criterio expansivo frente a sospechas o amenazas potenciales, podría entrar en tensión con el derecho a la vida.
La reforma también tiene relevancia dogmática. Al señalar que el abatimiento en flagrancia se considera defensa propia, el Reglamento introduce una categoría que debe armonizarse con el Código Penal y con la teoría de las causas de justificación.
En el derecho comparado, la experiencia italiana muestra que el uso legítimo de armas regulado en el artículo 53 del Codice Penale no elimina la evaluación judicial posterior sobre necesidad y proporcionalidad (Brocardi, s.f.; Albano, 2024). La justificación no opera como presunción absoluta, sino como categoría sometida a control.
En el caso peruano, el Ministerio Público y el Poder Judicial mantienen la competencia para examinar si en cada caso concreto se verificaron los presupuestos objetivos del peligro real e inminente. La relevancia de la modificación radica entonces en el desplazamiento del centro del debate desde la tipicidad hacia la justificación. No se discute si el disparo causó la muerte, sino si estuvo constitucionalmente justificado.
Este desplazamiento exige fortalecer los estándares probatorios. La determinación de la inminencia no puede basarse exclusivamente en la declaración del agente interviniente; debe sustentarse en evidencia objetiva, pericial y contextual.
Toda ampliación de facultades coercitivas conlleva riesgos estructurales. El primero es la posible normalización de la fuerza letal en contextos urbanos de alta violencia. El segundo es la desigual aplicación territorial, donde determinadas zonas puedan convertirse en espacios de intervención intensiva.
Los estándares internacionales imponen una obligación de investigación independiente cuando el uso de la fuerza estatal produce muerte (Naciones Unidas, 1990). Sin investigación eficaz no existe garantía real de proporcionalidad.
La reforma peruana será constitucionalmente sostenible si se acompaña de tres elementos: capacitación reforzada en estándares internacionales, protocolos claros de documentación y supervisión externa efectiva. La ausencia de estos componentes podría generar litigiosidad constitucional e internacional.
Desde una perspectiva de política criminal racional, la modificación del Reglamento no constituye una ruptura con el modelo garantista, pero sí una intensificación de la respuesta frente a criminalidad armada.
Su relevancia radica en que reconoce explícitamente el escenario de flagrancia violenta como situación excepcional que puede habilitar fuerza letal inmediata. En términos estratégicos, busca reducir la ventaja operativa de organizaciones criminales que utilizan el ataque sorpresivo.
Sin embargo, el verdadero impacto no dependerá del texto, sino de su interpretación sistemática bajo el principio de necesidad estricta y proporcionalidad. El derecho penal moderno no niega la legitimidad del uso letal; lo que exige es que permanezca como última ratio incluso frente a amenazas graves.
El análisis de compatibilidad entre la regulación peruana del abatimiento en flagrancia y los estándares internacionales sobre uso letal de la fuerza exige un examen estructurado. No basta con verificar si la norma interna menciona los principios de necesidad o proporcionalidad; es indispensable evaluar si su diseño normativo, su técnica legislativa y su interpretación sistemática garantizan que el uso letal permanezca dentro del paradigma de excepcionalidad estricta.
Desde una perspectiva metodológica, el control de compatibilidad puede organizarse en torno a cuatro ejes fundamentales derivados del derecho internacional de los derechos humanos: legalidad, necesidad estricta, proporcionalidad y rendición de cuentas. Estos criterios se desprenden de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego (Naciones Unidas, 1990), así como de la interpretación jurisprudencial del derecho a la vida en el sistema interamericano.
El examen no debe limitarse a la literalidad del artículo 11-A incorporado por el Decreto Supremo N.° 021-2025-IN, sino que debe considerar su articulación con el Decreto Legislativo 1186, con el Código Penal y con el bloque de constitucionalidad.
El primer estándar internacional exige que el uso de la fuerza letal esté previsto en una norma clara, accesible y precisa. La previsibilidad es un componente esencial del principio de legalidad, pues delimita el margen de actuación de los agentes estatales y reduce la arbitrariedad.
El Decreto Legislativo N.° 1186 ya establecía un marco legal para el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú. La incorporación del artículo 11-A no crea una habilitación genérica, sino que precisa su aplicación en supuestos de flagrancia con uso de armas o elementos de evidente peligrosidad que generen grave riesgo para la vida.
Desde el punto de vista formal, el estándar de legalidad se encuentra satisfecho en la medida en que la regulación es pública y explícita. Sin embargo, la cuestión más relevante no es la existencia de norma, sino su grado de determinación conceptual. El término “grave riesgo” debe interpretarse de manera objetiva y verificable, evitando fórmulas abiertas que permitan expansiones indebidas.
En el derecho comparado, España ha optado por mantener una regulación basada en principios estructurales sin introducir fórmulas que puedan interpretarse como presunciones amplias de legitimidad (España, 1986). México, por su parte, incorpora una definición más detallada del peligro inminente en su Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019). En este punto, el modelo peruano se aproxima más a una fórmula intermedia: reconoce el supuesto específico de flagrancia armada, pero debe ser interpretado sistemáticamente para evitar automatismos.
El núcleo del estándar internacional reside en la necesidad estricta. Los Principios Básicos de Naciones Unidas establecen que el uso intencional de armas de fuego solo es admisible cuando sea estrictamente inevitable para proteger la vida (Naciones Unidas, 1990). Esta exigencia implica que la fuerza letal es siempre un recurso extremo.
El artículo 11-A, interpretado de forma aislada, podría generar la impresión de que la flagrancia con uso de armas habilita automáticamente el abatimiento. No obstante, una interpretación conforme a la Constitución exige integrar dicha disposición con el principio general de excepcionalidad contenido en el propio Reglamento del D. Leg. N.° 1186.
La necesidad estricta no se satisface con la mera presencia de un arma; exige la constatación de un peligro real e inminente que no pueda neutralizarse mediante medios menos lesivos. La experiencia italiana resulta ilustrativa: el artículo 53 del Codice Penale no elimina la exigencia de proporcionalidad ni la evaluación judicial posterior sobre la inevitabilidad del uso letal (Brocardi, s.f.; Albano, 2018).
En consecuencia, el cumplimiento del estándar internacional dependerá menos del texto normativo que de la interpretación que adopten el Ministerio Público y el Poder Judicial en casos concretos.
El principio de proporcionalidad exige una relación razonable entre la intensidad de la amenaza y el medio empleado. El uso letal solo es legítimo cuando la agresión compromete de manera directa la vida o integridad de terceros y no existe alternativa eficaz.
El estándar interamericano no solo impone límites sustantivos, sino también procesales. Toda muerte causada por agentes estatales debe ser objeto de investigación independiente, pronta y exhaustiva (Naciones Unidas, 1990). Esta dimensión procesal constituye un componente esencial del derecho a la vida.
En el caso peruano, el diseño normativo no elimina el control fiscal ni judicial. El abatimiento no queda exento de investigación. Sin embargo, la garantía efectiva dependerá de la autonomía institucional del Ministerio Público y de la calidad de las investigaciones periciales.
Comparativamente, México ha desarrollado mecanismos normativos más explícitos de registro y documentación obligatoria del uso de la fuerza (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2019). España y el sistema europeo enfatizan el control judicial estricto cuando se produce privación de la vida (España, 1986). En este aspecto, el Perú cumple formalmente el estándar, pero podría fortalecerlo mediante protocolos más detallados de documentación y supervisión.
Desde una lectura sistemática, la regulación peruana no supera los estándares internacionales en el sentido de ampliar la legitimidad del uso letal más allá de lo permitido por el derecho internacional. Tampoco introduce una presunción irrebatible de justificación.
Lo que hace la norma es reconocer explícitamente un supuesto operativo —la flagrancia con uso de armas y grave riesgo— que ya podía subsumirse en la legítima defensa o en el cumplimiento del deber. La novedad reside en su explicitación reglamentaria.
No obstante, el riesgo interpretativo es real. Si el concepto de flagrancia armada se convierte en criterio suficiente sin análisis adicional de necesidad estricta, la aplicación práctica podría tensionar el estándar internacional.
En este sentido, la compatibilidad no depende exclusivamente del texto, sino de la cultura institucional y del control judicial efectivo. El derecho internacional no prohíbe el uso letal; exige que sea excepcional, necesario y proporcional.
El examen integral permite sostener que el Perú cumple formalmente con los estándares mínimos internacionales en materia de uso letal de la fuerza, siempre que el artículo 11-A sea interpretado de manera sistemática y restrictiva.
La reforma no constituye una ruptura con el paradigma de derechos humanos, pero sí representa una intensificación de la respuesta estatal frente a criminalidad violenta. Su constitucionalidad dependerá de que el abatimiento se mantenga dentro del marco de la legítima defensa institucional y no derive en automatismos operativos.
En síntesis, el Perú no supera los estándares internacionales, pero tampoco los vulnera en su configuración normativa abstracta. La clave estará en la interpretación conforme y en el control judicial reforzado de cada caso concreto.