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La criminalidad organizada a través de los tiempos ha presentado cambios estructurales y funcionales. Se ha demostrado a la luz de muchas investigaciones en Perú que estos grupos criminales no solo están organizados, sino que también tienen un sistema económico de flujos monetarios que pasan desapercibidos. Actualmente cada vez que se trata de conocer a las organizaciones criminales, se tiene que indagar también en el flujo de dinero que manejan.
Tanto las organizaciones criminales dedicados a la corrupción, o a los delitos violentos, manejan un sistema económico ilícito que debe ser retenido. Un pilar principal en las organizaciones criminales es el caudal económico que ostentan. Este caudal se muestra mediante bienes muebles e inmuebles de alto valor y de facil disposición a través de cuentas bancarias propias o de testaferros.
En este contexto, el denominado congelamiento administrativo de fondos -ejecutado por la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF-Perú)- se erige como una medida de naturaleza preventiva que permite restringir la disponibilidad de activos financieros sin necesidad de una autorización judicial previa. Las cuales previo a un allanamiento u otras medidas de coerción, podría ser aplicado. Esta figura ha cobrado especial relevancia a partir de recientes modificaciones normativas, como el Decreto Supremo N° 007-2025-JUS, que amplía su aplicación al delito de extorsión, evidenciando una tendencia expansiva del poder administrativo en la esfera patrimonial de los ciudadanos.
El presente trabajo tiene como finalidad analizar los alcances normativos del congelamiento administrativo de fondos sin autorización judicial, abordando su naturaleza jurídica, su fundamento legal y, especialmente, sus tensiones con la constitucionalidad, el principio de jurisdiccionalidad, la reserva de ley y el debido proceso.
El Congelamiento Administrativo de Fondos (CAF) constituye una medida administrativa de carácter preventivo orientada a evitar que la cadena de valor se vuelva más compleja y de difícil incautación; es decir, que determinados activos financieros sean transferidos a testaferros, utilizados o dispuestos, cuando existen indicios de vinculación con actividades ilícitas, particularmente lavado de activos o financiamiento del terrorismo.
Desde una perspectiva funcional, esta medida no tiene por finalidad sancionar ni decomisar bienes, sino neutralizar el riesgo de disposición patrimonial mientras se desarrollan investigaciones más complejas. En efecto el propio Reglamento de la Ley N.° 27693, en su artículo 8, establece que el congelamiento:
[P]rohíbe el retiro, transferencia, uso, conversión o movimiento de fondos u otros activos que se presumen vinculados a actividades ilícitas.
Sin embargo, esta caracterización preventiva no resulta suficiente para excluir su impacto sustancial sobre derechos fundamentales, en particular el derecho de propiedad y la libertad de empresa lo que obliga a un análisis más riguroso desde el derecho constitucional.
El regimen jurídico del congelamiento administrativo encuentra su base en la Ley N.° 27693, que crea la UIF-Perú, así como en su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N.° 020-2017-JUS. Este marco normativo habilita a la UIF a disponer el congelamiento:
La reciente modificación (art. 8-A) introducida por el Decreto Supremo N.° 007-2025-JUS resulta particularmente relevante, pues permite que la UIF ordene el bloqueo inmediato de fondos vinculados al delito de extorsión, incluso a partir de solicitudes policiales, sin intervención judicial previa. Este diseño normativo configura un modelo de intervención administrativa directa que desplaza temporalmente el control jurisdiccional hacia una etapa posterior.
La característica más controvertida del CAF es, sin duda, su aplicación sin autorización judicial previa. Esta excepción al principio de jurisdiccionalidad se justifica normativamente en dos elementos centrales:
En primer lugar, la urgencia y el peligro en la demora, que exigen una reacción inmediata del Estado para evitar la dispersión de activos. La propia regulación exige que concurran circunstancias de urgencia o riesgo concreto de transferencia o disposición de fondos.
En segundo lugar, la finalidad preventiva, que distingue esta medida de las medidas cautelares penales tradicionales, como la incautación o el embargo. En esta lógica, el congelamiento no sería una afectación definitiva del derecho de propiedad, sino una restricción temporal orientada a preservar la eficacia de futuras decisiones judiciales.
No obstante estas justificaciones no eliminan la necesidad de control constitucional, pues la medida produce una afectación real e inmediata del patrimonio, lo que la aproxima materialmente a una medida cautelar de naturaleza jurisdiccional.
En términos materiales, el congelamiento de fondos implica una restricción intensa del derecho de propiedad y de la libertad económica, en tanto neutraliza completamente la disponibilidad patrimonial del sujeto afectado, produciendo efectos inmediatos y, en muchos casos, irreversibles en su esfera jurídica.
El análisis de constitucionalidad exige, entonces, trasladar la discusión al plano de los principios que rigen las medidas limitativas de derechos fundamentales en el proceso penal, particularmente los desarrollados en el Acuerdo Plenario N.° 10-2019/CJ-116, el cual establece criterios aplicables a las técnicas especiales de investigación, pero extensibles —por identidad de razón— a medidas como el congelamiento administrativo.
El modelo peruano no prescinde completamente del control judicial, sino que lo desplaza a una etapa posterior, a través de la convalidación judicial de la medida. En efecto, la UIF, luego de aplicar el congelamiento, debe sustentar su legalidad ante el órgano jurisdiccional competente.
Este esquema plantea una cuestión central: si el control posterior resulta suficiente para satisfacer las exigencias del debido proceso. Desde una perspectiva garantista, pueden identificarse al menos tres problemas:
Primer problema: la afectación patrimonial se produce antes de cualquier control judicial, lo que invierte la lógica tradicional de las medidas restrictivas de derechos.
Segundo problema: el afectado no participa necesariamente en la fase inicial de decisión, lo que debilita el principio de contradicción.
Tercer problema: el estándar de revisión judicial posterior suele estar condicionado por la urgencia que justificó la medida, lo que puede limitar su intensidad.
El congelamiento administrativo de fondos sin autorización judicial constituye una herramienta potente en la lucha contra la criminalidad financiera, pero también representa una de las expresiones más intensas del poder administrativo sobre los derechos fundamentales. Su legitimidad no puede ser asumida automáticamente por su finalidad preventiva, sino que debe ser evaluada a la luz de los principios constitucionales que estructuran el Estado de Derecho.
En este sentido, el desafío no radica en eliminar la medida, sino en reconstruir su marco normativo bajo parámetros de proporcionalidad, control judicial efectivo y respeto a la reserva de jurisdicción, evitando que la urgencia operativa del Estado se traduzca en una erosión progresiva de las garantías fundamentales.
Ley N.° 27693, Ley que crea la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú. Diario Oficial El Peruano.
Ley N.° 32209, Ley que modifica la Ley N.° 27693 para fortalecer la lucha contra el delito de extorsión. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Supremo N.° 020-2017-JUS, Reglamento de la Ley N.° 27693. Diario Oficial El Peruano.
Decreto Supremo N.° 007-2025-JUS, que incorpora la facultad de congelamiento administrativo de fondos por delito de extorsión. Diario Oficial El Peruano.
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) & UIF-Perú. (s.f.). Guía rápida para solicitar a la UIF-Perú la aplicación de una medida de congelamiento administrativo de fondos (CAF).
Corte Suprema de Justicia de la República. (2019). Acuerdo Plenario N.° 10-2019/CJ-116. Organización criminal y técnicas especiales de investigación.