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Coautoría: Jorge Jhonatan Mansilla Huillca
El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) ha sido concebido como un instrumento administrativo orientado a facilitar la transición de la minería informal hacia la legalidad. Sin embargo, su prolongación normativa, su diseño procedimental y su interacción con el Derecho penal han generado un fenómeno de ambigüedad estructural que compromete la coherencia del ordenamiento jurídico. El presente trabajo desarrolla un análisis dogmático y procedimental del REINFO, examinando su naturaleza jurídica, su funcionamiento práctico y los problemas que genera en la delimitación entre lo lícito y lo ilícito. Se sostiene que el REINFO ha dejado de ser un mecanismo de formalización para convertirse en una categoría intermedia que institucionaliza la informalidad y debilita los principios de legalidad, lesividad y seguridad jurídica, produciendo efectos relevantes en la configuración del delito de minería ilegal.
La minería informal constituye uno de los fenómenos estructurales más complejos del Perú contemporáneo, en tanto articula dimensiones económicas, sociales, ambientales y criminales que desafían la capacidad regulatoria del Estado. En este contexto, el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) surge como una herramienta de política pública destinada a incorporar progresivamente a los operadores informales dentro del marco legal, permitiéndoles desarrollar actividades extractivas bajo un régimen transitorio. No obstante, lejos de consolidarse como un mecanismo eficaz de formalización, el REINFO ha evolucionado hacia una figura ambigua cuya prolongación en el tiempo y deficiente operatividad han generado una zona gris entre legalidad e ilegalidad.
Este problema se intensifica si se considera que el legislador ha optado simultáneamente por endurecer el tratamiento penal de la minería ilegal, mientras extiende los plazos del proceso de formalización hasta el 31 de diciembre del año 2026 (conforme a la Ley N.° 32537), generando una tensión normativa que afecta directamente la estructura del injusto penal. En efecto, el propio Congreso ha dispuesto la vigencia del proceso de formalización minera hasta dicha fecha, con el objetivo de facilitar la transición hacia un nuevo marco normativo, lo que evidencia que el régimen transitorio ha dejado de ser excepcional para convertirse en una condición estructural del sistema.
Desde una perspectiva dogmática, el primer problema que plantea el REINFO radica en la indeterminación de su naturaleza jurídica. En rigor, el REINFO no constituye una autorización administrativa plena para el desarrollo de actividades mineras, sino un registro que reconoce la condición de “sujeto en proceso de formalización”. Sin embargo, en la práctica, esta inscripción habilita el ejercicio de actividades extractivas, configurando una suerte de autorización implícita o, en términos más precisos, una forma de tolerancia institucional frente a conductas que, en principio, serían típicas del delito de minería ilegal.
Este fenómeno debe ser comprendido a la luz del marco general del Derecho minero peruano, en el cual la explotación de recursos minerales se encuentra sujeta a un régimen concesional estricto, acompañado de obligaciones ambientales, administrativas y técnicas claramente definidas (Baldeón Ríos, 2016). La ruptura de este esquema mediante la introducción de un régimen transitorio como el REINFO implica la creación de una categoría intermedia que no encaja plenamente ni en la legalidad ni en la ilegalidad, lo que genera una profunda incertidumbre normativa.
Asimismo, el Derecho ambiental peruano ha desarrollado un sistema de control basado en la prevención, fiscalización y sanción de actividades que afectan el entorno natural, destacando el rol del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) como ente rector en la supervisión de estas actividades (Ministerio del Ambiente, 2016). Sin embargo, la existencia del REINFO debilita este sistema al permitir que actividades potencialmente contaminantes se desarrollen bajo un régimen de tolerancia, sin el cumplimiento pleno de los estándares ambientales exigidos.
El análisis del funcionamiento del REINFO revela que uno de sus principales problemas radica en su diseño procedimental. El proceso de formalización minera se estructura en dos vías principales: la vía ordinaria, aplicable a proyectos que aún no han iniciado actividades extractivas, y la vía excepcional, destinada a operaciones en curso que buscan regularizar su situación. Esta distinción evidencia que el REINFO no solo regula situaciones futuras, sino que también legitima actividades previamente desarrolladas al margen de la legalidad.
No obstante, la tramitación del proceso de formalización se caracteriza por la existencia de múltiples etapas, requisitos y entidades competentes, lo que genera importantes cuellos de botella administrativos. Entre los principales obstáculos se encuentra la dificultad para obtener contratos de explotación con titulares de concesiones, requisito indispensable para avanzar en el proceso de formalización. Tal como ha sido señalado en estudios académicos sobre el REINFO, la imposibilidad de acceder a estos contratos constituye uno de los factores que impiden la culminación del proceso, perpetuando la situación de informalidad.
A ello se suma la exigencia de cumplir con obligaciones periódicas, como la declaración semestral de producción, que recae sobre los mineros en proceso de formalización y cuya inobservancia puede generar la exclusión del registro. Sin embargo, la falta de acompañamiento técnico y la debilidad institucional de las entidades encargadas de supervisar el proceso dificultan el cumplimiento efectivo de estas obligaciones, consolidando un escenario de formalización incompleta.
La prolongación reiterada del REINFO ha generado un efecto no previsto por el legislador: la institucionalización de la informalidad minera. En lugar de constituir un mecanismo transitorio orientado a la formalización, el REINFO se ha convertido en un régimen permanente que permite la continuidad de actividades extractivas sin el cumplimiento pleno de los requisitos legales.
Este fenómeno ha sido identificado en diversos estudios sobre minería no formal en el Perú, los cuales destacan que la informalidad no es un estado transitorio, sino una condición estructural que responde a factores económicos, sociales y políticos que dificultan la implementación de soluciones definitivas (Valdés, Basombrío & Vera, 2019). En este sentido, el REINFO no elimina la informalidad, sino que la reconfigura dentro de un marco de tolerancia institucional.
Asimismo, la relación entre minería informal y economías criminales ha sido ampliamente documentada en estudios comparados, que evidencian cómo estas actividades generan incentivos para la participación de organizaciones criminales y la consolidación de mercados ilícitos (Giraldo & Muñoz, 2012). En este contexto, la existencia de un régimen como el REINFO puede contribuir, indirectamente, a la expansión de estas economías.
El análisis desarrollado permite concluir que el REINFO constituye una figura jurídicamente problemática que, lejos de cumplir su función de formalización, ha generado una zona de ambigüedad normativa que afecta la coherencia del sistema jurídico. Su naturaleza indeterminada, su complejidad procedimental y su interacción con el Derecho penal han contribuido a diluir los límites entre lo lícito y lo ilícito, debilitando los principios de legalidad, lesividad y seguridad jurídica.
Desde una perspectiva dogmática, el REINFO plantea la necesidad de repensar la relación entre el Derecho administrativo y el Derecho penal, estableciendo criterios claros que permitan delimitar el ámbito de aplicación de cada sistema. De lo contrario, el riesgo es la consolidación de un modelo de regulación basado en la tolerancia de la ilegalidad, con efectos negativos tanto para la protección del medio ambiente como para la eficacia del sistema penal.