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Carolina Lia Navarro Llallico
El presente artículo aborda el concepto de la amnistía en Perú, la cual es una facultad que posee el Congreso de la República para perdonar delitos y anular sus efectos penales. La Ley N° 32419 “Ley que concede amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú y de los Comités de Autodefensa que participaron en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000”, aprobada por el Congreso, otorgó amnistía a militares, policías y miembros de Comités de Autodefensa por delitos cometidos durante la lucha contra el terrorismo entre 1980 y 2000.
La Ley N° 32419 ha generado una fuerte controversia internacional. En ese sentido, organizaciones como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la Organización de las Naciones Unidas la consideran una violación de las normas internacionales, ya que impide la investigación y sanción de crímenes de lesa humanidad como torturas, ejecuciones y desapariciones forzadas. La Corte IDH ordenó al Estado peruano abstenerse de aplicarla, aunque la Presidente del Perú, Dina Boluarte, declaró que su gobierno la continuaría implementando.
El artículo también explica que los jueces peruanos tienen mecanismos, como el control difuso y el control de convencionalidad, para inaplicar leyes nacionales que sean incompatibles con la Constitución Política del Perú y con tratados internacionales de derechos humanos, como la Convención Americana de Derechos Humanos. Incluso, el Defensor del Pueblo ha presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 32419, sumándose a las críticas de organizaciones internacionales y activistas de derechos humanos.
El Tribunal Constitucional señaló, en su oportunidad, que el Congreso de la República, actuando en representación de la sociedad, tiene la facultad de otorgar la amnistía. El Congreso ejerce este derecho para perdonar ciertos delitos, considerándose como si nunca hubieran sido realizados, y evita que se produzcan las consecuencias penales de los mismos (Expediente N° 013-96-I/TC, 1997). Por lo tanto, la amnistía anula la acción penal y la pena, eliminando el delito y sus efectos. (Chávez Molina, 1995)
El fundamento legal de la amnistía está establecido en el artículo 102, inciso 6, de la Constitución Política del Perú, mediante el cual se le atribuye, al Congreso de la República, la facultad de conceder las mismas.
La amnistía no puede ser absoluta y debe aplicarse “en consonancia y coherencia con el resto del ordenamiento constitucional” (Expediente N° 013-96-I/TC, 1997).
Por otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en la sentencia de fondo del Caso Barrios Altos vs. Perú del 14 de marzo de 2001, ha expresado que las leyes de amnistía que buscan impedir la investigación y sanción de los responsables de graves violaciones de derechos humanos, tales como la tortura, las ejecuciones extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, carecen de efectos jurídicos y son incompatibles con la Convención Americana de Derechos Humanos. (fundamento jurídico 41 y 44, Sentencia Caso Barrios Altos vs. Perú, 2001).
La base legal de la figura del indulto se encuentra en el artículo 118, inciso 21, de la Constitución Política del Perú, que indica que una de las atribuciones del Presidente de la República es “conceder indultos y conmutar penas”.
El indulto significa el perdón de la pena otorgado por el Poder Ejecutivo, es decir, extingue la pena del indultado. Asimismo, el indulto es particular, va dirigido a una determinada o determinadas personas. Además, se aplica a cualquier crimen y el Poder Ejecutivo no revoca el fallo de los jueces, solo extingue la pena impuesta por las autoridades judiciales (Chávez Molina, 1995).
La amnistía, en cambio, anula la acción penal y la pena, significa el olvido de un hecho delictivo. Asimismo, se caracteriza por ser general pues abarca a todos los sujetos comprometidos en una clase de delitos. La amnistía es función del Poder Legislativo, única entidad capaz de borrar los efectos de un determinado delito (Chávez Molina, 1995).
El 14 de agosto de 2025, se publicó la Ley N° 32419 “Ley que concede amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú y de los Comités de Autodefensa que participaron en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000”, emitida por el Congreso de la República.
Mediante dicha ley, el Congreso de la República concedió la amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú y a los que hayan sido integrantes de los Comités de Autodefensa que se encuentren denunciados, investigados o procesados por hechos delictivos derivados u originados con ocasión de su participación en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000.
Por otra parte, se concede la amnistía de carácter humanitario a los adultos mayores de setenta años miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú, y a los que hayan sido integrantes de los Comités de Autodefensa, que cuenten con sentencia firme o se encuentren en trámite de ejecución de sentencia, con pena privativa de libertad efectiva o suspendida, por delitos derivados u originados con ocasión de su participación en la lucha contra el terrorismo entre los años 1980 y 2000.
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Volker Türk, afirmó que la ley de amnistía promulgada en Perú es una violación a las normas jurídicas internacionales y es un retroceso en la búsqueda de justicia por las graves violaciones a los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado interno en el Perú, sucedido entre los años 1980 y 2000 (Organización de la Naciones Unidas, 2025).
Al respecto, de acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en el periodo del conflicto armado interno en Perú, las fuerzas de seguridad cometieron ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, tortura, violencia sexual y otras atrocidades que constituyen crímenes de guerra (Organización de la Naciones Unidas, 2025).
Además, según las cifras señaladas por la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en los veinte años de conflicto, murieron unas 70000 personas y al menos el 30% de ellas a manos de agentes del Estado, y más de 20000 personas desaparecieron (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003).
El 24 de julio, la Corte IDH ordenó al Perú que se abstuviera de implementar el proyecto de la Ley N° 32419 hasta que la Corte analizara la compatibilidad de la amnistía con órdenes emitidas anteriormente sobre la investigación de los abusos cometidos durante el conflicto armado (Resolución de la Presidenta de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2025).
A pesar de ello, el 31 de julio del 2025, en una ceremonia policial en Lima, la Presidente del Perú, la Sra. Dina Boluarte, declaró que su gobierno continuaría implementando la Ley N° 32419, con independencia de la decisión de la Corte IDH (Human Rights Watch, 2025).
La Directora de la División de las Américas de Human Rights Watch, Juanita Goebertus, indicó que la Ley N° 32419 “es simple y llanamente una traición a las víctimas” y además “socava décadas de esfuerzos que buscan garantizar la rendición de cuentas por las atrocidades cometidas y debilita aún más el Estado de derecho en el país” (Human Rights Watch, 2025).
En la línea de lo indicado por Human Rights Watch, las leyes de amnistía que impiden la rendición de cuentas por delitos como ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas y tortura violan las normas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativas a la protección de las personas por parte de las autoridades de un Estado, en contra de violaciones de sus derechos humanos (Human Rights Watch, 2025).
Por otro lado, la organización Amnistía Internacional, ha indicado que esta ley podría dejar en libertad a condenados en al menos 156 casos en Perú, “debilitando gravemente el derecho a la justicia y verdad de miles de víctimas y familiares, y dejando un precedente nefasto de impunidad antes graves violaciones de derechos humanos” (Amnistía Internacional, s.f.).
Entre los pronunciamientos a favor de la Ley N° 32419, Fernando Rospigliosi, congresista del partido político de Fuerza Popular, señaló que dicha ley fue debatida ampliamente antes de ser sometida a votación. Al respecto de la ley, indicó que considera que esta involucra a militares, policías y miembros del Comité de Autodefensa que tienen 75, 80, 85, 90 años, quienes siguen siendo procesados o están presos de manera injusta y requieren celeridad para la culminación de sus procesos (Redacción RPP, 2025).
Finalmente, el Defensor del Pueblo, Josué Gutiérrez, presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 32419, señalando que vulnera el derecho de igualdad, derecho a la verdad, justicia y reparación, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y es contraria a las normas de la Constitución Política del Perú y la Convención Americana de Derechos Humanos (Ricci, 2025).
Conforme al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el referido instrumento hayan sido violados, podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales (artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
En esta línea, la referida normativa señala que la autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga dicho recurso efectivo, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial (artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
Asimismo, de acuerdo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la referida Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales (artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
El Perú aprobó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos el 28 de marzo de 1978 y el tratado entró en vigor para el país el 28 de julio de 1978.
Asimismo, el Perú suscribió la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 27 de julio de 1977 y esta entró en vigor para el país el 28 de julio de 1978.
El 20 de octubre de 1980, el Perú reconoció la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante una declaración que depositó ante la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, el 21 de enero de 1981.
El referido reconocimiento por parte de Perú significa que este se somete a la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para resolver casos de violaciones a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conforme al artículo 62 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El incumplimiento, por parte de un Estado, de las obligaciones jurídicas derivadas de las normas internacionales, como los tratados internacionales, y en específico, de las normas jurídicas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, involucra una obligación de reparación por parte del Estado, en beneficio del agraviado, conforme al artículo 63.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (fundamento jurídico 15 de la Sentencia del 10 de setiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam).
Por ende, el Perú está obligado a cumplir con las disposiciones u obligaciones derivadas de las normas jurídicas internacionales, y en específico, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en caso incumpla estas normas jurídicas de carácter internacional, incurriría en responsabilidad internacional y, por lo tanto, estaría obligado a brindar una reparación a las personas agraviadas o lesionadas por su incumplimiento.
Además, el Estado que no cumple con sus obligaciones internacionales no puede excusar su incumplimiento a razón de las disposiciones de su derecho interno.
En Perú, los jueces tienen la potestad del control difuso establecido en el artículo 138 segundo párrafo de la Constitución Política del Perú, mediante el cual los jueces pueden inaplicar una ley inconstitucional a un caso concreto (Lovatón, 2025). Por ejemplo, un caso en el cual se ejerció el control difuso es el de la jueza Antonia Saquicuray, que inaplicó la Ley de Amnistía del año 1995 al Caso Barrios Altos (Resolución del Juzgado Especializado en lo Penal de Lima, Expediente N° 93-95 del 16 de junio de 1995).
Asimismo, los jueces y tribunales nacionales tienen la potestad de ejercer el control de convencionalidad sobre normas nacionales, que significa evaluar si estas son compatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así, la Corte IDH lo ha manifestado en la sentencia del Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile del 2006 (fundamento jurídico 124 de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 26 de setiembre de 2006).
El Tribunal Constitucional también ha señalado que los jueces locales y la Corte IDH tienen la potestad jurisdiccional de ejercer un control de convencionalidad al resolver controversias derivadas de normas, actos y conductas contrarios a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a los tratados regionales en materia de derechos humanos ratificados por el Perú, al ius cogens y a la jurisprudencia de la Corte IDH, y conformarlos a dichas normas internacionales (fundamento jurídico 5 y 7 del Expediente N° 04617-2012-PA/TC).
Por ende, ejercer el control de convencionalidad por parte de las autoridades judiciales y la Corte IDH, implica que estos velen porque los efectos de las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los tratados regionales en materia de derechos humanos, no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, resultando que si estas leyes son contrarias a dichas normas, entonces las autoridades judiciales resuelvan de que carecen de efectos jurídicos desde un inicio (fundamento jurídico 124 de la Sentencia de la Corte IDH del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile del 26 de setiembre de 2006).
Así, en la sentencia del caso Barrios Altos vs. Perú, la Corte IDH aplicó el control de convencionalidad al establecer que, dada la incompatibilidad entre las leyes de amnistía (Ley N° 26479 y Ley N° 26492) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las mencionadas leyes carecían de efectos jurídicos y no podían ser un obstáculo para la investigación de los hechos que constituyen este caso ni para la identificación y el castigo de los responsables, ni podían tener igual o similar impacto respecto de otros casos de violación de los derechos consagrados en la Convención Americana en el Perú (fundamento jurídico 44 de la Sentencia de la Sentencia de 14 de marzo de 2001, Caso Barrios Altos vs. Perú del 14 de marzo de 2001).
La Corte IDH ha confirmado la potestad del control de convencionalidad de parte de los jueces y tribunales en el Caso Barrios Altos y Caso La Cantuta vs. Perú mediante la Resolución de la Presidente de la Corte IDH sobre “Adopción de medidas urgentes” del 24 de julio de 2025, mediante la cual instó al Estado peruano a que se suspenda el trámite del proyecto de la actual Ley N° 32419, y en caso no se suspendiera, las autoridades competentes se abstengan de aplicar dicha ley, a fin de que no surta efectos jurídicos (fundamento jurídico 13 de la Resolución de la Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos “Adopción de medidas urgentes” Caso Barrios Altos y Caso La Cantuta vs. Perú del 24 de julio de 2025).
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, cabe señalar que los jueces peruanos, podrían interpretar la Ley N° 32419 como contraria a lo dispuesto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como a la jurisprudencia de la Corte IDH, y por ende resolver que carece de efectos jurídicos, puesto que impide la investigación y consecuente sanción de las personas que sean responsables de violaciones graves de los derechos humanos.
En conclusión, la Ley de Amnistía N° 32419 enfrenta una fuerte oposición por parte de organismos internacionales de derechos humanos, como la Corte IDH y la ONU. La controversia surge porque la referida ley busca perdonar delitos graves, considerados como crímenes internacionales, incluyendo violaciones de derechos humanos cometidos durante el conflicto armado interno. Esta situación pone en tensión la soberanía legislativa nacional con las obligaciones internacionales del Estado peruano.
A pesar de la postura del gobierno, el sistema legal peruano ofrece alternativas para hacer frente a esta problemática. Los jueces nacionales tienen la facultad de ejercer el control difuso (para inaplicar una ley inconstitucional) y el control de convencionalidad (para garantizar la compatibilidad de las leyes con los tratados internacionales). Esto permitiría a los tribunales peruanos declarar que la Ley N° 32419 carece de efectos jurídicos si se considera que viola los derechos humanos, lo que podría mitigar el impacto de esta medida y salvaguardar el derecho a la verdad y la justicia para las víctimas y sus familiares.
Asimismo, se debe recordar que durante el periodo del conflicto armado interno en Perú, las fuerzas de seguridad cometieron ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, tortura, violencia sexual y otras atrocidades que constituyen crímenes de lesa humanidad, desde el punto de vista de la Corte IDH, y que, además, este tribunal ha establecido que las leyes de amnistía que busquen impedir la investigación y sanción de los responsables de graves violaciones de derechos humanos carecen de efectos jurídicos y son incompatibles con la Convención Americana de Derechos Humanos.
Por ello, se puede concluir que el Perú, mediante la promulgación de la Ley N° 32419, ha incumplido con sus obligaciones jurídicas de carácter internacional, y como resultado, cualquier persona que sea vea afectada por la Ley N° 32419 puede demandar al Estado peruano ante la Corte IDH, alegando la afectación a sus derechos a un recurso jurisdiccional efectivo y a las garantías judiciales, y por no garantizar el libre y pleno ejercicio de sus derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos.